检察院邀请各领域专家就非法采砂损害评估召开专门会议

　　6月5日，世界环境日当天，江苏省南京市鼓楼区检察院得到消息，由该院提起的徐静海等三人非法采砂刑事附带民事公益诉讼案，二审法院作出终审裁定，驳回上诉，维持原判。至此，该起案发于国家重点航道工程附近的非法采砂案，历经两年时间，刑事诉讼指控和公益诉讼请求均得到法院支持，有力地保障了长江南京以下12.5米深水航道安全。

　　非法采砂

　　危及重点工程安全

　　长江南京以下12.5米深水航道工程是长江经济带发展规划纲要、国民经济和社会发展“十二五”规划及“十三五”规划明确的重大工程，是我国内河水运投资规模最大、技术和建设环境最复杂的重点工程。2015年5月，国家发改委发文同意建设长江南京以下12.5米深水航道二期工程，建成以后，未来5年内5万吨海轮可以直达南京港，能够大幅提升长江黄金水道江海联运、江海直达运输水平。

　　2017年5月，长江南京以下深水航道工程指挥部出具《关于采砂船在深水航道工程区域进行采砂的情况通报》，指出长江南京以下12.5米深水航道工程已经施工结束，但发现有来历不明的采砂船进行采砂作业，其中最近的采砂坑离所建工程丁坝只有十几米，如不尽快控制，将对航道整治建筑物护底和坝体结构安全造成严重威胁，并影响二期工程的治理效果，建议公安机关进一步加大打击力度。

　　接到通报后，公安机关经过缜密侦查，将在这一国家重点工程附近江域进行非法采砂活动的徐静海、王前军、王行福等人抓获归案。公安机关查明，2017年4月至6月间，徐静海在未取得采砂许可证的情况下，利用改装的采砂船，雇用王前军、王行福等人在长江117浮、118浮锚地附近进行非法采砂活动，并将采集到的江砂出售给他人谋利。根据调查取证情况，公安机关认定徐静海伙同王前军非法采砂11次，出售后获利21万余元，徐静海伙同王行福非法采砂30余次，出售后获利26万余元。

　　据徐静海、王前军等人交代，长江流域禁止采砂的相关规定，他们是知道的，但在利益诱惑下，还是走上了违法之路。

　　2017年9月10日，公安机关将徐静海、王前军以涉嫌非法采矿罪移送鼓楼区检察院审查起诉。经鼓楼区检察院指控，2018年1月20日，法院以非法采矿罪判处徐静海有期徒刑四年，并处罚金10万元，判处王前军有期徒刑二年零六个月，缓刑三年，并处罚金5万元。徐静海不服一审判决提起上诉，后二审法院作出终审裁定，驳回徐静海的上诉，维持原判。

　　主动担当

　　启动公益诉讼程序

　　2018年4月23日，公安机关以涉嫌非法采矿罪将另案处理的王行福移送鼓楼区检察院审查起诉。在审查起诉徐静海、王前军、王行福等人非法采砂案的过程中，鼓楼区检察院研究后认为，该案发生在长江流域，而长江作为中华民族的母亲河，其水资源、渔业资源、江砂资源等都属于不特定多数人享有的国家和公共生态资源，属于国家和社会公共利益，徐静海等人的行为已损害了国家和公共利益。

　　“我们检察机关不仅承担着刑事公诉职能，还承担着保护国家和社会公共利益的职能，对于损害长江生态环境资源的犯罪行为，不仅要打击不法分子，更重要的是要修复受损的生态环境资源。”鼓楼区检察院检察长朱赫要求民行部门从民事公益诉讼的角度跟进调查。根据该院党组的部署和安排，在对徐静海等人非法采砂案进行刑事审查的同时，该院分管民行工作的副检察长曹莉莉带人迅速展开民事公益诉讼初查相关工作。

　　对于长江流域的非法采砂案件来说，提起公益诉讼是一个新的探索和尝试，不仅无先例可循，而且相关的法律规范较少，鉴定标准也无明确依据，办理难度较大。为了进一步核实受损的生态环境资源情况，该院检察官先是前往承办案件的长江航运公安局南京分局，调取了更为详细的资料，了解非法采砂活动的地点、手段、设备等情况，随后又走访了南京以下深水航道建设工程指挥部，了解案发时段、采砂地点精确位置、形成的采砂坑、采砂地点周边水文条件以及与在建工程护底、护岸的距离等情况，为后续的损害评估奠定基础。

　　多方沟通

　　破解鉴定评估难题

　　要提起民事公益诉讼，最重要的是要准确评估修复受损生态环境资源所需要的赔偿费用，具体到该起案件中，就是要确定非法采砂活动对长江生态环境资源所造成的损失，进而评估修复费用。为此，鼓楼区检察院办案人员带着先前调查得来的资料，走访了多家鉴定机构和研究机构，但结果却不容乐观，没有机构愿意接受委托进行评估。

　　之所以出现这种情况，主要基于两方面的因素，一方面是非法采砂类公益诉讼案件没有明确的鉴定机构和鉴定规范，加之非法采砂不仅破坏江砂资源，还破坏了水资源、渔业资源等其他资源，一家鉴定机构难以准确评估生态损害赔偿费用，另一方面是由于非法采砂是团伙作案，利益交织，牵涉人员较多，有的鉴定机构基于风险考虑，不愿接受委托进行评估。一时间案件陷入僵局之中，进退两难。

　　为打开僵局，有效破解鉴定评估难的关键问题，鼓楼区检察院采取了双管齐下的工作思路：一方面针对评估鉴定机构存有顾虑的两个因素进行研究，寻找可能的评估方式；另一方面是充分发挥辖区高校和科研院所较多的优势，积极借助外脑，多方走访相关领域的专家学者，共商解决路径。在这关键时刻，由该院牵头成立的鼓楼长江生态环境资源保护联盟成员单位中的高等院校、科研院所给予了强有力的智力支持，从专业角度给出意见建议。

　　在此基础上，经过共同努力，鼓楼区检察院创造性地提出了由“多家专业机构和多名专家联合进行评估”的工作思路，得到了相关职能部门和专业机构的一致认可。

　　2018年6月5日，鼓楼区检察院召开了专家意见会，邀请河海大学、江苏省淡水水产研究院、长江南京以下深水航道建设工程指挥部、南京市长江河道管理处、镇江市水利局等单位的9名专家参会，围绕徐静海、王前军、王行福等人非法采砂案造成的生态环境资源损害数额进行评估。会上，9名来自水利、港航、生态补偿、环评、泥砂、水生物等不同领域的专家根据案件事实，从河势稳定、防洪安全、航道工程、水生态系统等方面提出了专业意见和建议，制定了初步评估方案。

　　之后，经过20余次科学分析和论证，各位专家就该案涉及的非法采砂危害损失定量分析形成了专家意见，并出具了《“528”非法采矿案环境资源等损害评估专家意见评估报告书》（以下简称《评估报告书》）。《评估报告书》认定，该案造成的危害损失不仅包括非法采集的江砂资源，还包括对渔业等生物资源、对水资源以及对已建工程安全构成不确定风险的监测成本危害损失，在不考虑其他难以量化的危害损害前提下，定量分析计算得出该案生态损害赔偿费用最低在207万余元。

　　“该起案件中，我们对基于非法采砂行为造成的水资源污染损失进行评估，可以说是公益诉讼领域填补空白式创新性突破，在国内尚属首例。”谈到该起案件的办理，鼓楼区检察院民行部门承办人颇为自豪。

　　“此外，非法采砂给生物资源造成的损害应当高于合法施工造成的损害，我们比照原环保部《关于长江干流江苏段崩岸应急治理工程环境影响报告书》中关于工程施工造成生物资源损失的补偿费用计算方法来确定该项赔偿标准，是较为合理的，也比较容易接受。”该案一名水生物领域的评估专家补充道。

　　诉请赔偿

　　守护社会公共利益

　　2018年7月31日，鼓楼区检察院以王行福涉嫌非法采矿罪向法院提起公诉，同时以徐静海、王前军、王行福为被告向法院提起刑事附带民事公益诉讼。鼓楼区检察院指出，徐静海、王前军、王行福等三人的非法采砂行为破坏了长江干流生态资源环境，侵害了国家和社会公共利益，构成民事侵权，应承担侵权责任，并在可能造成损失的范围内按最低数额主张赔偿费用，诉请三人按照其参与非法采砂数量比例范围内承担连带赔偿责任，即徐静海应承担207万余元的全部赔偿责任，王前军在非法采砂总额47%的范围内承担连带赔偿责任；王行福在非法采砂总额53%的范围内承担连带赔偿责任，对于评估费用4.8万元，由三人共同承担。

　　2018年11月23日，法院以非法采矿罪判处王行福有期徒刑二年零六个月，缓刑三年，并处罚金5万元。

　　“那段时间，除了我们在那里进行非法采砂活动外，还有其他采砂船也在非法作业，我们只应该承担部分赔偿责任。”其中，被告之一的王前军提出自己等三人不应承担全部的损害赔偿责任。

　　“对于王前军等人造成的损失，均是根据三人非法采砂的数量及活动范围评估得出，与是否存在其他非法采砂活动无关，建议法庭不予采信此辩解。”对于王前军的辩解，公益诉讼起诉人如是答辩。

　　在开庭审理时，徐静海、王前军、王行福三人分别就损害评估数额、非法采砂数量等提出辩解，均被公益诉讼起诉人通过证据予以反驳，辩解没有被法院采信。

　　2018年12月17日，法院作出刑事附带民事公益诉讼一审判决，支持了鼓楼区检察院的全部诉请。王前军、王行福二人对一审判决不服，提起上诉。他二人认为自己作为徐静海的雇员，对其是否取得采砂许可证并不清楚，且二人从事相关采砂活动属于职务行为，在履职过程中造成损害，应当由雇主承担赔偿责任。

　　“一方面，王前军、王行福在案件刑事诉讼部分均认罪服判，判决已经生效，证明二人明知自己的行为是非法采砂，与徐静海属于共同犯罪。另一方面，本案中是属于非法雇佣关系，不应按照合法雇佣关系的规定承担侵权责任，而应该是共同侵权，应当按照各自参与非法采砂数量比例范围承担连带赔偿责任。”对于王前军二人的上诉意见，鼓楼区检察院作为公益诉讼起诉人从刑事诉讼和侵权责任相关规定两个方面进行答辩，有理有据。

　　最终，二审法院驳回王前军、王行福的上诉意见，作出维持原判的终审裁定。

　　案后说法

　　在办理破坏长江生态环境资源犯罪案件中，仅仅追究作案人员的刑事责任并不能恢复受损的生态环境资源，也无法起到很好的警示教育意义。在公益诉讼试点工作开展以来，作为南京唯一办理破坏长江生态环境资源刑事犯罪案件的基层检察院，鼓楼区检察院坚持认真履行“公共利益”守护者职责，以长江流域多发、频发的非法捕捞、非法采砂、非法排污刑事犯罪案件为突破口，积极加强刑事附带民事公益诉讼案件的实践探索，在追究作案人员刑事责任的同时，依法运用公益诉讼职能诉请要求其承担侵权责任，保护长江生态环境资源。

　　办理公益诉讼案件，对侵权行为造成的损害后果和修复费用的评估是准确确定诉讼请求的前提条件。因此，鉴定评估意见可以说是公益诉讼证据链条的重中之重。在办理本案的过程中，由于非法采砂造成的损害后果复杂多样，加之没有具体标准，也没有先例可循，鉴定评估多次陷入僵局，给案件办理带来很大挑战。为此，我们多次与高等院校、科研院所等沟通，咨询各领域的知名专家、学者，积极借脑引智。

　　评估方式确定后，我们邀请各个领域的专家召开座谈会，反复论证方案的可行性，以确保评估的科学性。对生物资源、水资源、江砂资源等能够量化的损害，我们综合参照了《排污费征收标准管理办法》等规范性文件以及原环保部批复的《环评报告》，辅之以物价部门出具的价格认定书和专家的智力研究成果，通过定量分析的方式计算出了不低于207万元的损害赔偿费用。实际上，这200余万元的赔偿额只是他们所造成生态环境资源损害中能够具体量化的部分，而实际造成的损失更大。对于工程安全、河势稳定、堤坝安全等不可量化的损失，我们也通过定性分析的方式一一指出，体现全面客观真实的评价。据悉，这一做法在全国来说也是首创，为办理此类公益诉讼案件提供了可供借鉴的思路。

　　（说法人：南京市鼓楼区检察院副检察长曹莉莉）