我国2017 年对民事诉讼法进行修改时在该法第55 条第二款增加了检察机关可以针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的内容。在检察机关提起的民事公益诉讼案件中，有禁令、损害赔偿、惩罚性损害赔偿、交出违法收益金等司法实践。其中，惩罚性赔偿在食品药品安全领域等消费性民事公益诉讼中得到一些司法实践，而在生态环境民事公益诉讼中仍很少有尝试。检察机关提起该类诉讼具有替代性和补充性，应当通过立法明确检察机关提起惩罚性赔偿请求的合法性，并从侵害利益的收益或程度来考量惩罚性赔偿金数额。

　　一、惩罚性赔偿在我国司法实践中存在的问题

　　（一）检察机关提起惩罚性赔偿诉讼请求缺乏法律依据

　　我国《食品安全法》第148 条第二款明确规定消费者对生产或经营不符合食品安全标准食品的主体可以要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。2014 年3 月15 日起施行的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》( 以下简称《食品药品司法解释》) 第15 条，也明确了消费者提出惩罚性赔偿的诉讼请求，可以得到法院的支持。2016 年5 月1 日起施行的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》( 以下简称《消费民事公益诉讼司法解释》) 第1 条第二款明确规定法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织在提起民事公益诉讼时，适用该司法解释。该司法解释第13 条明确了原告在消费民事公益诉讼案件中，可以提出的诉讼请求分别为停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等。该司法解释第17 条规定，原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，可以要求被告承担。综合上述法律规定，不难看出在消费民事公益诉讼中，法律并未赋予检察机关提出惩罚性赔偿的权利。从《食品安全法》和《食品药品司法解释》的规定中，只能明确消费者享有提出惩罚性赔偿的权利。而《消费民事公益诉讼司法解释》虽然对检察机关可以提起消费民事公益诉讼进行了明确，在对诉讼请求的规定上，则并未提及惩罚性赔偿。从合同法的角度分析，之所以上述法律赋予消费者可以对违法的生产者和销售者提出惩罚性赔偿的诉讼请求，是基于双方之间的民事合同关系，而作为消费民事公益诉讼主体的检察机关显然不是合同的相对方，提出惩罚性赔偿的主体资格值得探讨。

　　（二）惩罚性赔偿数额难以确定

　　在消费民事公益诉讼中，惩罚性赔偿数额尚可依据公共利益侵害者的获益金额进行计算，但环境民事公益诉讼因受到生态环境损害后果评估、公共利益遭受损害程度证明等的限制，在很多情况下很难确定惩罚性赔偿数额。《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释（征求意见稿）》曾在第 21 条对环境公益诉讼惩罚性赔偿作出规定 ：污染者有《环境保护法》第 63 条规定的行为之一，尚不构成犯罪，或者因污染环境、破坏生态行为被追究刑事责任，原告请求其承担生态环境修复费用一倍以下赔偿责任的，人民法院可以予以支持。污染者在一审庭审结束前积极采取有效措施修复生态环境的，可以减轻或者免除前款规定的赔偿责任。但在征求意见过程中，有关部门提出环境污染侵权责任使用惩罚性赔偿，缺乏法律依据，最后发布的司法解释也删除了有关惩罚性赔偿的规定。要将惩罚性赔偿制度引入环境民事公益诉讼，必须要解决其适用范围、数额确定规则的问题。

　　二、检察机关提起惩罚性赔偿的合理性探究

　　（一）公益诉讼具有替代性、补充性和威慑功能

　　从法理角度分析，公益诉讼要发挥替代性和补充性的功能，才能真正地保护好公益。特别是在快速消费型的食品类公益诉讼案件中，如广州假盐案和广东病死猪肉案中，涉及到的假盐和病死猪肉对于不特定的消费者而言，并不知悉详细情况。众多不特定的消费者在消费类食品存在量小且不易保存的情形下，缺少专业的保存证据的手段，无法一一据此提起诉讼。当消费者损失较小且投入诉讼的成本远大于收益时，理性的选择便是放弃诉讼。如此一来，便会产生一个可怕的后果 “当众多不特定消费者遭受的轻微损害在施害人的获益资金中集聚、放大显现的时候，这笔非法收益将是数额巨大而诱人。”因此，从检察机关提起消费民事公益诉讼的初衷分析，为缺席的消费者提供正义正是公益诉讼替代性和补充性的价值体现。由于每一个体受到的经济损失较小时，通过对侵权主体实施惩罚性赔偿，是一种威慑其不再继续从事违法行为的最有效率的一种制度。由此可见，正因为消费民事公益诉讼具有受害人众多、造成的损害小额且分散，只有赋予检察机关在该类诉讼中享有提起惩罚性赔偿的权利，才能通过让不法经营者承担更大的损害赔偿责任，对其形成威慑，最终达到减少此类违法案件数量的目的。

　　（二）惩罚性赔偿是规制“机会主义”的主要措施

　　在现代社会中,由于普遍性侵权的大量存在,按照这一原则确立的侵权制度可能被侵权人用来谋求巨大的利益，这也就是说侵权人可能会产生这样的“机会主义”想法。在环境侵权领域，处于以下三方面的原因，机会主义思维很容易出现。第一，很多损害公共利益的环境污染行为的损害结果往往难以在短期内表现出来，甚至并不会造成直接的显而易见的损害结果，也正是抱着这样的侥幸心理，很多企业并不愿意去治理污染，而是继续进行污染来获得高收入或者降低成本；第二，出于对地方经济的考量，很多企业的行政处罚有可能通过“灰色”途径得以解决，那么在这种情况下，“机会主义”思维更是难以遏制；第三，假若真的有损害结果的发生而进入诉讼程序时，在没有惩罚性赔偿的情况下，也只是对受害人实际损失的弥补，而且由于环境污染的复杂性，哪怕进入诉讼程序也并不一定会败诉，出于这种心理以及驱逐违法的高额利益的心态下，“机会主义”就会盛行。但是如果引入了惩罚性赔偿，尽管出现损害结果的可能性并不高，但是面对这样高额的赔偿，为了避免承担这样的高价风险，侵权者也会适当地遏制自己的违法行为，从而更有效地改善生态环境。

　　三、消费民事公益诉讼中惩罚性赔偿的规范化

　　（一）对消费者造成损害的界定

　　在检察机关提起消费民事公益诉讼的案件中，被告一般都会辩解称认为没有证据证明其行为对消费者造成实质侵权的结果。理由主要有: 第一，没有证据证明侵权程度及范围，消费者具体购买的数量无法统计；第二，没有证据证明其行为已经对有关消费者造成实质的侵权结果发生，检察机关提起诉讼也只是对可能性的预测；第三，检察机关无法将消费者造成实质的侵权结果与被告生产、销售的产品间的因果关系予以证明。然而，消费者使用涉案侵权产品后的潜在危害属客观存在的损害结果，不能因为没有消费者向被告主张权利而无视损害的客观存在。另外，食品侵权属特殊侵权。根据《中华人民共和国食品安全法》第 148 条和有关司法解释的规定，消费者购买了不符合安全标准的食品，即使没有发生实际的损害后果，也可以同时主张退还价款和价款十倍的惩罚性赔偿。

　　检察机关提起消费公益诉讼，其目的在于维护公益，而公益的界定首先在于不确定的多数人的利益。正因为如此，对于损害结果的确定，难以明确。但是，结合专家意见以及生活常识，在众多消费性民事公益诉讼中，侵权产品都是足以对广大消费者造成健康损害的来源。但由于缺乏法律的明确规定，此类案件在检察机关提起诉讼的过程中往往遇到起诉标准难以统一明确的困境。所以，对于是否造成损害后果，检察机关在提起诉讼的过程中，应当重视专家意见，但以后立法中也应将潜在性损害的观念加以考虑，这样才能真正契合检察机关提起消费民事公益诉讼的立法目的。

　　（二）惩罚性赔偿金额的计算

　　最高法未将惩罚性赔偿的诉讼请求纳入现有的法律规定中，最重要的原因在于提起惩罚性赔偿存在诉讼程序上的障碍，举证复杂、操作困难、赔偿金计算、分配等问题是阻碍惩罚性赔偿入法的重要因素。然而，我们参考国外司法实践，不难发现惩罚性赔偿的计算方式有更多新的思路。如法国、希腊的团体诉讼可以提起损害赔偿之诉，而且关于“损害”的认定，不涉及消费者个别实质上所受到的损害，而是消费者集团利益的抽象损害。法官除了依据法律的明文规定，还可以综合评估违法行为对法秩序造成的破坏程度、被告企业规模的大小、以及个案中的其他因素来确定损害赔偿数额。

　　事实上，除去上述外国法上的借鉴，我国现行立法也有可参考的计算标准。如我国的《侵权责任法》第 20 条以及《反不正当竞争法》第 20 条均提出了“赔偿额等价于侵权主体的获益金额”的转换思路。虽然，有观点认为损害赔偿诉讼请求可以在私益诉讼中提出，检察机关提起民事公益诉讼与平等主体提起的私益诉讼存在本质的区别，由检察机关提出损害赔偿请求不能借鉴上述法律中提及的计算方式。但其实，对该问题的思考需要重新回归和审视检察机关提起消费民事公益诉讼的威慑功能。现有法律列举的不作为请求，不能有效地预防和制止不法行为的再次发生。传统的依据销售量和销售金额来计算赔偿金额的方式在针对众多不特定消费的民事公益诉讼中缺乏可行性。对于惩罚性赔偿，可以直接以被告违法所得为依据。

　　（三）惩罚性赔偿金的管理方式

　　关于惩罚性赔偿金的管理方式，已经有相关判例进行了创造性地探索，如广东假盐案在判决中直接明确惩罚性赔偿金由法院缴付国库，但目前仍缺乏明确的法律规定。根据有关学者及法学教授的意见，目前可采取三种方式管理：政府收缴、申请者分配、消费者基金。所谓政府收缴，具体又包括特殊收缴和一般收缴两种方式。但特殊收缴虽然能够对沉默的消费者给予间接补偿，在政府不主动合作且恣意使用该笔资金时，无法实现补偿目的。而一般收缴指的是将惩罚性赔偿金直接上交国库，由于财政资金的分散性特征也无法完全实现补偿功能。申请者分配方式，虽然能最大程度补偿提出损害赔偿请求的消费者，但却无法对“沉默者”予以救济。消费者基金可以作为我国消费民事公益诉讼损害赔偿金管理方式，因为其不仅可以更好地实现威慑功能，更能体现“补偿功能”。一方面，从直接“补偿”受害者的角度，受害消费者可以按照人民法院确认的赔偿标准、凭自己的身份证明，随时领取属于自己的财产利益。另一方面，当损害赔偿金存在剩余时，对该部分资金设立消费基金予以增值保值地投资，也是比较合理的选择。

　　四、环境民事公益诉讼如何引入惩罚性赔偿

　　（一）惩罚性赔偿的适用范围

　　惩罚性赔偿作为一种威慑水平较高的制度，为了避免过于宽泛地适用此制度造成过度威慑，需要在立法中恰当地界定其适用范围。根据《环境民事公益诉讼解释》第 1 条的规定，环境民事公益诉讼的追诉对象为“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，但非所有环境民事公益诉讼的追诉对象都应当适用惩罚性赔偿。惩罚性赔偿适用的重要依据就在于追诉对象具有强烈的可归责性，其适用范围及具体行为类型应在立法上予以明确。

　　在环境法律规范体系中，“环境危险控制规则”具体表现为前置性程序规则和环境标准规则。前者的主要意义在于对行为风险进行评估，将行为产生危害的盖然性程度控制在可接受的范围内；后者的主要意义在于提供具体明确的行为标准，列明相关行为可能存在的环境风险，约束相关行为，为合理地实施行为提供指引。当行为人违反这些规则时，就意味着其行为使得产生危害的盖然性上升到了不可接受的程度，因而具有可归责性。故环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿，仅适用于违反“环境危险控制规则”的案件。具体案件应当包括两大类型：一是因违反程序性规则导致环境公共利益损害而提起的环境民事公益诉讼，例如违反环评规定造成环境公共利益损害而提起的环境民事公益诉讼案件；二是因超标排污行为导致环境公共利益损害而提起的环境民事公益诉讼案件。

　　（二）惩罚性赔偿数额的确定规则

　　惩罚性赔偿金的数额直接反映了其威慑水平。为了避免数额过高造成的过度威慑以及数额偏低造成的威慑不足，需要科学合理地制定惩罚性赔偿的数额确定规则。首先，应当确定合理的数额裁量因素，以保证惩罚性赔偿补强威慑功能的发挥以及威慑水平的适当，并避免在司法裁判中的肆意。我国台湾地区的学者在分析美国司法裁判、立法以及相关研究成果后，总结了 14个方面的数额裁量因素。总体而言，这些因素可以分为三种类型：第一，对污染者主观的评价。主要考察污染者的主观恶性程度，而主观恶性程度直接决定了对其实施惩罚的力度，也直接决定了惩罚性赔偿惩罚功能的实现。第二，对被告威慑程度的评价。主要从被告的自身情况出发，评价惩罚性赔偿对被告可能产生的威慑效力，其主要目的在于确定其是否能够有效预防被告在未来实施同样类型的违法行为。第三，对惩罚性赔偿与损害之间联系的评价。主要从客观损害情况出发，考量其与客观损害之间的联系程度，以保证惩罚性赔偿与违法行为所造成的客观损害相适应。综上，在环境民事公益诉讼中构建惩罚性赔偿的数额确定规则时，应当明确上述三个类型的裁量因素，以准确地确定惩罚性赔偿的具体数额。

　　就惩罚性赔偿的数额设置方式而言，环境民事公益诉讼追诉的行为，既包括已造成损害后果的情形，也包括未造成实际损害但存在造成损害的重大风险的情形。对于前者，惩罚性赔偿的数额设置应通过倍率式数额设定方式予以设定。将致害行为所造成的损失作为计算基数，按照前述裁量因素确定倍率系数，确定惩罚性赔偿的数额。针对损失无法计算以及未造成实际损失的情况，虽然无法按照上述实际损失结合倍率系数的方式确定赔偿数额，但可以将可能产生的违法责任作为确定数额的依据，并按照固定比例及最低数额设定赔偿数额。例如，在违法超标排污的情形下，规定原告人可以请求相关法律法规规定应处罚款数额一定倍率的惩罚性赔偿；当应处罚款数额不足一定数额时，则按法定的最低数额赔偿。

　　参考文献：

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