《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称“实施办法”）、《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》（以下简称“办案指南”）、《江苏省人民检察院关于推进公益诉讼工作的指导意见》（以下简称“指导意见”）等文件规定了检察机关在行政公益诉讼中的调查核实权，为检察机关规范和推进行政公益诉讼工作提供了有力的司法保障。但是上述文件的规定较为笼统抽象，在实践中难以界定和把握，仍存在一些亟待厘清和解决的问题。 

　　一、行政公益诉讼调查核实权的范围 

　　检察机关在接受一般民众、法人或社会组织的举报或检举之后，必须要提供公共利益受侵犯的事实及其与行政机关的乱作为或不作为之间关系，核实污染环境等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况，这就需要检察机关在法定的期限内予以调查。调查核实工作至关重要，首先要明确在行政公益诉讼办案工作中哪些内容需要进行调查核实。 

　　（一）案件审查过程中对行政机关是否履职做好调查核实工作 

　　检察机关在履职中发现污染环境、威胁食药安全等损害国家或社会公共利益的行为，生态环境和资源保护、国有财产保护等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家或社会公共利益受到侵害的，检察机关应当进行立案审查。而检察机关在诉前检察建议中确认行政机关的违法行为或不依法履职情形，需要进行调查核实以获取第一手资料。倘若提出的违法行为或不依法履职情形与事实存在偏差，就会遭到行政机关或有关组织的质询，严重影响行政公益诉讼工作的顺利进行。所以开展公益诉讼工作，必须采取不同方式切实调查行政机关和相关组织的违法行为，为诉前检察建议提供确凿证据，保障诉前检察建议认定的事实全面客观。 

　　（二）诉前检察建议提出前做好调查核实工作 

　　从司法实践看，部分行政机关和相关组织在检察机关尚未对其提出检察建议之前，就已经着手履职或部分履职，但没有充分履职或履职到位等情况，出现这种情况作为检察机关来讲必须要持慎重态度，在正式提出检察建议之前要切切实实做好调查核实工作。对已经纠正或部分履职的违法行为，在检察建议书中就不再提出，只对违法行为尚未纠正或还未履职到位的部分提出诉前检察建议。这样诉前检察建议更容易被行政机关和相关组织采纳，让他们在检察机关的督促之下采取积极的态度认真全面履职，从某种意义上来说使检察机关可以有效节约司法资源。 

　　（三）诉前检察建议提出前做好争议问题调查核实工作 

　　    司法实践中，部分行政机关在尚未收到诉前检察建议书之前就已向行政相对人发出整改通知，或者进行行政处罚后就案结事了，但对发出整改通知后违法行为是否得到有效纠正却没有过问。检察机关面对这种情形出现的争议问题，作为检察机关来讲就应该注重做好调查核实工作。检察机关通过调查核实发现，行政相对人的违法行为已经停止，使国家利益和社会公共利益脱离被侵害状态，对于这种情形虽然行政机关和有关组织没有履行后续监管职责，但也认定为已经依法履职，没有必要以怠于履职为由对其发诉前检察建议，避免发生争议。 

　　二、行政公益诉讼调查核实权存在的问题 

　　虽然一些法律文件规定了公益诉讼调查核实权，但是在实践操作中仍然存在问题。 

　　（一）缺乏法律明文规定，范围边界难以确定 

　　检察机关开展行政公益诉讼工作目前并无可借鉴的样本，而我国公益诉讼开展采取的是试点总结经验、顶层设计、制度保障、全面铺开这一路径，诸多因素导致调查核实权的具体内容难以界定，给当下行政公益诉讼工作的开展造成了一定的困扰和影响。《实施办法》第6条规定赋予检察机关可以对污染环境、食品药品安全领域侵害消费者合法权益等损害国家利益、社会公共利益的行为，采取调阅、复制行政机关执法卷宗等其中方式进行调查核实。《实施办法》第33条赋予检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为进行调查核实的权力。《指导意见》另行规定了明察、暗访和技术调查等三种调查取证方式。在实践中，由于调查核实权的依据是内部文件，无法对外产生效力，行政机关和有关组织以此为理由拒绝提供案件证据材料。 

　　（二）调查核实程序不明确 

　　《实施办法》仅规定行政机关及其他单位和个人应当配合检察机关的调查核实，但是对于不予配合的情形，并未提供救济性保障措施，缺乏强制效力。行政公益诉讼中利益博弈比较尖锐，仅仅通过介绍信的方式难以有效破解行政机关、金融机构、企业等单位和个人不予配合的难题。程序性保障措施缺乏，导致调查核实权不具有刚性法律强制力，加之被调查人、单位的不配合，使得调查核实权有时候举步维艰。 

　　    （三）调查核实手段单一 

　　《实施办法》等文件虽然赋予了检察机关勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段，但一般很少采取勘验、委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式，运用不熟练，缺乏经验且未具体规定鉴定、评估机构等，在实践运用过程中，调查手段仍然形式比难单一，难以充分发挥调查核实权的作用，需要予以进一步细化明确。甚至会发生本地鉴定机构不中立、推脱回绝，外地机构高价收费而使取证程序被迫停摆的现象。 

　　三、行政公益诉讼调查核实权的建议 

　　为解决司法实践中遇到的调查核实权问题，笔者建议从以下几个方面采取措施。 

　　（一）健全法律法规规定 

　　关于调查核实权，仅《实施办法》、《办案指南》和《指导意见》进行了笼统规定，现应该在出台专门法律上有所着力。行政公益诉讼涉及众多复杂敏感领域，应秉承严格审慎的态度来看待和推进这项工作，公益诉讼的证明责任应高于一般民事、行政诉讼的原告证明责任，其提供的证据证明相对真实确定性应更高，且是绝对优势证据。可以通过立法形式赋予检察机关以调查核实权，因为行政公益诉讼涉及公共利益，且损害严重，需要大量的调查取证，对取证能力要求也高。只是，检察机关在调查取证之时，需坚持客观的、中立的立场，既调查对行政机关不利的证据，也调查对行政机关有利的证据，以为下一阶段的审查起诉做好准备，以免因取证不全面、不客观等导致的误判。 

　　    （二）细化操作规程 

　　检察机关在公益诉讼过程中行使调查核实权时可以参照民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定,检察机关在公益诉讼中应该进一步细化调查核实办法,围绕起诉、违法行为、损害后果、因果关系涉及的相关证据和案情进行调查核实,使调查核实办法具有可操作性。 

　　    （三）完善专家辅助制度 

由于公益诉讼工作具有极强的专业性，而检察机关不可能是所有执法领域的专家，在实践中往往对鉴定结论束手无策。专家辅助人制度则很好的解决了这一问题，专家证人充分利用其专业知识对专业领域进行判断，遏制违规鉴定的发生，可以发挥参与性监督机制的效果。因此，可以探索由市级检察机关统一聘请环保、国土资源、食药安全监管等方面的专业人员，建立专家库，为开展公益诉讼提供专业支持。