行政执法检察监督是检察权对行政权的直接监督，也是对国家利益、社会公共利益的公力救济。检察机关作为国家法律监督机关，其对行政行为进行监督具有正当性基础，遵循了法治规律，体现了司法权对行政权的制约和监督。基于检察监督与行政执法促进依法行政和社会治理的现代化目标的一致性，检察机关与行政机关的互动成为必然趋势。本文从行政执法检察监督的法理基础以及检察权与行政权二者的关系出发，探求检察机关对行政违法行为监督的边界。 

　　    一、检察监督的性质 

　　    检察监督主要是对行政机关的执法活动和法院的审判活动进行法律监督，检察监督的标准是法律，检察监督的方式和程序都应依法进行，检察监督的实施必须尊重其他国家机关职权的行使，例如不能直接撤销行政机关违法制定的规章或者规范性文件，也不得直接撤销行政机关违法作出的行政决定，相反，对于检察监督中发现的行政违法行为应交由行政机关或者上级行政机关或者《宪法》和法律规定的其他国家机关依法加以撤销或作出相应的处理。如果说审判制度是修复受损的私人利益的最后一道屏障，那么检察制度则是防止公共利益受损或者修复受损的公共利益的最后一道屏障，是检察机关作为法律的守护者，代表人民作为公共利益监护人的角色，为防止公共利益受损而对有关国家机关是否遵守法律、是否损害公共利益而行使检察权的制度。因此，检察权又具有强烈的公益性。 

　　　　此种检察权的性质决定了行政执法检察监督方式的灵活性以及相比其他监督方式的优越性。人民检察院可以通过支持行政公益诉讼的方式进行事后监督，也可以通过检察建议或检察意见等方式进行事前监督，防患于未然，也可以对侵犯公共利益的行政违法行为提起公益诉讼。相比于审判监督，行政执法检察监督更具有积极主动性，具有提醒、纠偏和预防作用，检察机关可以依职权督促行政机关依法行政，纠正行政违法行为，而相比于行政系统内部的监督，又更具有独立性和权威性。 

　　    二、检察权与行政权在互动中存在的问题 

　　    检察权对行政权的监督边界不清是行政执法检察监督实务中存在的突出问题，该问题存在的原因一方面是我国现行法律并没有对行政执法检察监督的范围作出明确的规定，各个地方的做法不一；另一方面是检察权对行政权的监督认识不足。该问题在实务中主要有两种表现形式：一种是越界监督，检察机关未能坚持检察机关的职能定位，在实际工作中扮演行政机关业务指导者的角色，代行政机关执法。目前，一些地方的基层检察院参与当地工商、城管等行政机关的日常联合执法，很显然破坏了行政权的独立性。检察权作为外部监督，应当以通过监督督促行政权良好运行为目的，不应当对行政机关的行为进行一般性干预。另一种是检察机关怠于履行监督职责，表现为检察机关不敢监督、不愿意监督、监督虚化。部分基层检察院全年行政执法监督案件数量极少，检察机关的监督工作未引起行政机关足够的重视，检察建议回复率和整改率均不高。检察机关在向行政机关发出督促履职的检察建议后不注重跟进监督，导致监督虚化，流于形式。 

　　    三、行政违法行为检察监督的边界 

　　    鉴于检察权的特殊性质、检察资源的有限性、行政权独特的运作逻辑以及人民代表大会制度的特点，结合行政执法检察监督原则，人民检察院对行政违法行为的检察监督应谨守以下界限： 

　　　　第一，应遵循谦抑性、协调性等原则要求。人民检察院在保证检察权充分发挥遏制行政机关滥用权力和怠于履职的作用的同时，要防止检察权过分干涉甚至代替行政权和其它监督权；应尽可能发挥其它监督机制和行政系统内部监督机制的作用，不能越俎代庖地代替审判权直接处理行政纠纷。只有在各种外部监督和内部监督方式都不能或难以发挥预防、制止和纠正行政违法行为的情况下，人民检察院才有必要发动行政执法检察监督权。如果行政系统内部监督可以发挥作用，人民检察院只需将人民来信或者获得的信息反馈给有关行政监督机关即可。 

　　　　第二，行政执法检察监督的领域应主要限于百姓反映强烈的行政执法领域，应主要限于那些明显、严重违法的行政规定或者具体行政行为。人民检察院基于自身资源和能力的有限性，不能事无巨细地去对所有的行政执法活动进行检察监督，相反必须有所选择。行政规定之所以应当成为检察监督的重点，是因为行政规定在实施前尚未直接对公民的权益产生影响，但一旦实施将对不特定的相对人权益产生重大影响，单独靠权益受侵害的个人寻求法律救济，不仅维权成本高，往往也很难凑效。另外，检察监督程序的启动是需要成本的，如果将比较轻微的行政违法行为也纳入检察监督的范围，不仅可能得不偿失，而且还可能导致行政机关的不配合。 

　　　　第三，纳入行政执法检察监督范围的行政行为主要应是严重损害公共利益但不涉及个人权益的行政行为，如国有资产处置、政府财政资金使用、公共设施用途的改变、国有土地和自然资源使用权的配置、文物保护、环境保护等领域中的行政违法行为或不作为才是检察监督的重点。对损害私人利益又损害公共利益的行政违法行为，人民检察院应支持利害关系人寻求法律救济，以纠正行政违法行为，而不是直接发动检察监督权。基于检察机关能力、人力等的局限性，没必要将所有损害公共利益的行政违法行为都纳入检察监督。 

　　　　第四，“检察”的字面意义意味着人民检察院并无随意否定行政行为效力的权力，只有“发现”行政行为是否违法并将违法问题交给有关国家机关处理的权力。因此，检察监督的方式以及检察监督结论的效力应由法律加以规定，没有法律授权，不得向行政机关作出“责令停止违法行为通知书”、“禁止令”等检察监督决定。 

　　　　第五，由于行政机关制定行政法规、规章不属于狭义的行政行为，而是受《立法法》规制的“立法活动”，在我国的人民代表大会制度之下，行政机关的行政活动和检察机关的检察活动都只能是对法律的具体执行，所以对于行政法规或规章违反上位法的，不能纳入行政检察监督的范围。虽然根据《立法法》第99条的规定，最高人民检察院认为行政法规同《宪法》或法律相抵触的，有权向全国人大常委会书面提出审查的要求，但是由于这一权力并不专属于检察机关，所以不能将这一规定视为检察权的行使。 

　　　　第六，启动行政违法行为检察监督程序应当有严格的限制。首先，人民检察院启动行政违法行为检察监督程序前，应当有初步证据证明检察对象的作为或不作为损害公共利益，或投诉人向人民检察院投诉检察对象的作为或不作为违法损害公共利益。对行政违法行为实行检察监督，应以受理举报控告与主动出击相结合。一方面对于有人举报投诉的行政违法行为，应依申请进行检察监督；另一方面，对于社会反响大的行政违法行为，应依职权进行初步调查，在有初步证据证明确实有行政违法行为时，再启动检察监督程序。其次，检察机关在依申请和依职权相结合的基础上对进入检察视野的行政违法行为进行监督时，应当先督促行政机关自行更正行政违法行为。只有当检察对象的作为或不作为违法的情况已由包括检察机关在内的有关单位和个人向检察对象提出，且检察对象拒不改正时，检察机关才能启动检察监督程序。 

　　　　第七，没有法律授权，人民检察院不得作出变更、撤销或确认行政行为无效的决定，而应将所发现的行政违法问题通过检察建议或意见等形式提交行政行为的作出机关或其上级机关或其它有权机关处理。鉴于行政行为的效力不容随意否定以及检察监督决定的作出尚无正当程序限制，因此，检察监督决定对行政机关具有何种效力，应由法律规定。在无法律授权的情况下，人民检察院不得对检察监督决定采取强制执行措施。在人民检察院与行政机关之间就检察监督决定的效力发生争议时，可通过法院对行政公益诉讼案件进行审理或报同级人大常委会裁决的方式来解决。